Helsemessig og sosial beredskap – hvordan fungerer dette?

Kommuner – på lik linje med fylkeskommuner, regionale helseforetak og staten – plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester eller sosialtjenester de skal sørge for et tilbud av, eller er ansvarlige for. Dette i henhold til lov om helsemessig og sosial beredskap.

Illustrasjon: Colourbox / modifisert

Dette innebærer at kommunen plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen (jf. folkehelseloven § 5, forskrift om miljørettet helsevern § 5 og helseberedskapsloven § 2-2). Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse), som skal til politisk behandling og legges til grunn i planverk (jf.sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 2 og 3). Kommunen plikter å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven (jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 og 5). Planen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser. Risikoforståelsen som dannes i ROS-analysen skal utdypes i beredskapsplanen. Denne planen skal være et hjelpemiddel for å kunne reagere rasjonelt og effektivt i en krise. I beredskapsplanen skal det stå hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres, og i hvilken rekkefølge det skal gjøres. Hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner ligger til det ordinære beredskapsarbeidet, der tjenestene skal hjelpe til å redde liv og helse gjennom sin innsats.

I planhierarkiet er plan for helsemessig og sosial beredskap underlagt kommunens overordnede beredskapsplan. Denne skal som et minimum inneholde en plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media (jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4).

I tillegg kommer virksomhetenes eller tjenestenes beredskapsplaner og en rekke fagtemaplaner. Plikten gjelder både kommunens ledelse i ekstreme situasjoner, og helse- og omsorgstjenestenes planlegging av tiltak for å kunne yte forsvarlig hjelp til mange nok i enhver situasjon. Planene skal henge sammen, så her må toppledelsen i flere sektorer i hver kommune og sykehus gå sammen om å se helheten i sin beredskap. Men hva skal de se etter?

Den akuttmedisinske kjede

Vi må ha velfungerende samspill og helhet i helsetjenestene i kommuner og sykehus for å hjelpe personer hurtig når det trengs. Den daglige beredskapen er en naturlig del av kommunal helse- og omsorgstjeneste, med fastleger, legevakt, akutte døgnplasser, hjemmetjenester og vakttjenester for varslingssystemer og telefonhenvendelser.

Tankeøvelse – analysere «scenario X»

Beredskapsplaner skal utarbeides på bakgrunn av en ROS-analyse. Nødvendig risikovurdering og alle grader av konsekvenser må gjøres av ledelsen i alle fagsektorer samtidig. Lederne må kunne besvare spørsmålet «Hvis scenario X oppstår, hva ser jeg da som største utfordring fra mitt ståsted – i mitt ansvarsområde?». Kravet er at tjenestene også i ekstremt belastende situasjoner skal være forsvarlige. Behovet for justeringer, tilpasninger, tilgang på ekstra ressurser og trygg ledelse må beskrives i planene for tjenestene.

Kriseledelse

Det er avgjørende for ledelsen i kommunen å ha en innøvd modell for innsats i kriseledelsen. Ved regelmessige møter bør kriseledelsen «spille» sin innsats ved en krise, og hver og en som har plass der bør i alle møter bli stilt spørsmålet: «Hvis scenario X oppstår, hva ser jeg da som største utfordring fra mitt ståsted – i mitt ansvarsområde?». Da er rollene klare til å bli brukt ved neste reelle hendelse.

Ekstraordinære tiltak ute i tjenestene skal ta hensiktsmessig retning – det fungerer best at ansvar og kommando følger vanlig tjenestevei, i tråd med ansvars- og likhetsprinsippet.

Helsemessige utfordringer – skade, sykdom og hjelpebehov

Kapasitet og kvalitet påvirker om helse- og omsorgstjenestene er forsvarlige. Problemet ved uønskede scenarioer kan være at antall ansatte på jobb er kraftig redusert pga. sykdom, eller antall pasienter og brukere kan være ekstremt høyt pga. ulykke, sykdom eller annet. Planen må si noe om reservekapasitet eller kontinuitetsplanlegging i virksomhetene, og hvordan denne kan igangsettes for å opprettholde tjenestene som kommunen plikter å gi sine innbyggere.

Sosial ivaretakelse

Andre scenarioer kan være natur- eller miljøkatastrofer som truer befolkningen gjennom direkte eller indirekte påvirkning. Planen må si noe om hvordan kommunen skal vurdere farepotensialet, og hvordan evakuering og ivaretakelse av berørte innbyggere skal igangsettes. Større antall personer berørt krever ekstra tiltak ut over ordinære tjenester, og helsemessig og sosial ivaretakelse kan dreie seg om å skaffe tak over hodet, mat og drikke, erstatte tapte medisiner eller å få være sammen med andre når en skal takle tunge emosjonelle påkjenninger.

Informasjonsarbeid

Krisehåndtering er både en lederutfordring og en utfordring for den enkelte ansatte i kommunen. Situasjonen er preget av at vi mangler tilstrekkelig informasjon om hva som skjer, hvor mange som er berørt, hvilken konsekvens det får for folk eller når hendelsen er over. Beredskapsarbeid må derfor ha sterkt fokus på informasjon, både innhenting, bearbeidelse og kommunikasjon ut. Derfor er både politi og brannvesen viktige deltakere sammen med kommunens faglige tjenesteansvarlige i kriseledelsen. Politiet har best kunnskap om de akutte hendelser som krever deres innsats for å opprettholde ro og orden. Kunnskap om hendelsen gjør det kommunale systemet i stand til å sette i gang en målrettet innsats. Mangel på informasjon skaper fort kaos og svikt i nødvendige tjenester – og et dårlig omdømme.

Kommuneoverlegens plass i helsemessig og sosial beredskap

Kommuneoverlegen bør ha fast plass i kommunens kriseledelse. Gjennom øving og personlig kjennskap til sentrale personer i kommunens ledelse skapes rom for å gi medisinsk risikovurdering og forståelse av helsemessige behov i vanskelige situasjoner. Analyse av risiko og vurdering av tiltak bør være kommuneoverlegens oppdrag i forsamlingen. Det vil styrke kommunens kriseledelse. I tillegg vil kommuneoverlegen ha et godt kontaktnett og forutsetning for hensiktsmessig samarbeid med sykehuset i en krisesituasjon. Ofte har også kommuneoverlegen en oppgave med å igangsette eller lede et evakuert- og pårørendesenter hvis det skulle bli aktuelt.

Fungerer det?

En sammenhengende kjede av arbeid med ROS-analyser, kloke planer, politiske vedtak, implementering og øving er svært krevende. Og hvis det svikter, er det befolkningen som får merke det – de som kommunen er satt til å hjelpe. De fleste kommuner er organisert i faglige sektorer, og har en helhetlig håndtering av økonomien gjennom årlig økonomiplanlegging. Men å håndtere helheten på tvers av fagfelt og organisasjon når det gjelder forebygging, beredskap eller samordning krever en annen innsats. Det er ikke like enkelt å fastslå naturlige ansvarsområder innen beredskap, og ROS-analyser kan påvise behov for andre former for samarbeid enn det som gjelder i daglig drift. Noen kommuner har en egen ansatt for beredskapsarbeid og som pådriver på dette feltet, for å stå bedre rustet i en krisesituasjon. Arbeidet er lovpålagt, det er nyttig, det er krevende, og det er spennende. Og det er avgjørende for at innbyggerne skal kunne greie seg bedre gjennom kommende krisesituasjoner – det styrker folkehelsen og de sosiale forholdene vi lever i.

Figur 1.

Plan

Ansvar

Overordnet beredskapsplan i kommunen

Rådmann

Plan for informasjonsberedskap

Enhetsleder kommunikasjon

Beredskapsplan vannverk

Enhetsleder kommunalteknikk

Beredskapsplan havn

Havnesjefen

Plan for helsemessig og sosial beredskap


Plan for EPS (Evakuerte- og pårørendesenter)

Plan for psykososialt kriseteam

Smittevernplan

Kommunalsjef helse og sosial


Leder for EPS/kriseteam

Leder EPS/kriseteam

Smittevernlege

Enhetene/virksomhetens beredskapsplaner

• Evakueringsplaner fra institusjon

• Legemiddelberedskap m.m.

• Brøyteberedskap institusjoner m.m.

Virksomhetsleder/enhetsledere

Avdelingenes beredskapsplaner

• Brann
• Strømbortfall
• Trygghetsalarm
• Svikt i vannforsyning osv.

• Evakuering

Avdelingsleder

Kilder