Program for folkehelsearbeid i kommunene

– en tiårig satsing på psykisk helse, livskvalitet og rusforebyggende arbeid

Program for folkehelsearbeid i kommunene er en tiårig satsing for å utvikle kommunenes arbeid med å fremme befolkningens helse og livskvalitet. Satsingen skal bidra til å styrke kommunenes langsiktige og systematiske folkehelsearbeid jf. folkehelseloven.

Illustrasjonsfoto: Colourbox

Programmet skal særlig bidra til å integrere psykisk helse som del av det lokale folkehelsearbeidet og fremme lokalt rusforebyggende arbeid. Barn og unge skal være en prioritert målgruppe. Det skal legges vekt på kunnskapsbasert utvikling og spredning av tiltak bl.a. for å styrke barn og unges trygghet, mestring og bruk av egne ressurser. Satsingen skal søke å hindre utenforskap ved å fremme tilhørighet, deltakelse og aktivitet i lokalsamfunnet.

Betegnelsen «program» innebærer flere parallelle og koordinerte prosesser som samlet skal bidra til å styrke det helsefremmende arbeidet i kommunene:

  1. Kunnskapsbasert utvikling av tiltak i kommunene

  2. Kompetansestøtte og erfaringsspredning på tvers av kommuner og fylker

  3. Videreutvikling og implementering av styringsdata

  4. Styrket samarbeid mellom aktører

  5. Samordning av statlige føringer og virkemidler rettet mot kommunene

Hovedinnretningen for programmet er samfunnsutvikling for god folkehelse og innebærer i denne sammenheng befolkningsrettet arbeid og oppmerksomhet mot påvirkningsfaktorer på helse. Utjevning av sosiale forskjeller i barn og unges helse og livskvalitet er en sentral ambisjon i satsingen.

Psykiske plager og lidelser som folkehelseutfordring og kommunal utfordring

Psykiske plager og lidelser er noen av våre største folkehelseutfordringer, men det har i begrenset grad vært søkelys på hva vi kan gjøre for å fremme psykisk helse i befolkningen. Riksrevisjonens undersøkelse (Dok 3:11 2014–2015) viser at det er stor variasjon i hvor langt kommunene har kommet i å etablere et systematisk folkehelsearbeid. For eksempel oppgir over halvparten av kommunene at psykisk sykdom og plager er de største folkehelseutfordringene, men at de er usikre på hvordan de skal møte dette.

Program for folkehelsearbeid i kommunene er en oppfølging av Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen.

Regjeringen har som mål å inkludere psykisk helse som en likeverdig del av folkehelsearbeidet. Flere skal oppleve god psykisk helse og trivsel, og de sosiale forskjellene i psykisk helse skal reduseres. Program for folkehelsearbeid i kommunene er en oppfølging av Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen. Mestring og muligheter og ett av tiltakene for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger etter revisjonen av folkehelsearbeidet.

Kommunene har gjennom folkehelseloven plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer. Dette er nødvendig, men krevende, for å nå målet om en samfunnsutvikling som fremmer befolkningens helse og utjevner sosiale helseforskjeller. Utgangspunktet for valg og iverksetting av tiltak er kommunens egen oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer og forankring av mål og strategier for folkehelsearbeidet i planer etter plan- og bygningsloven. Koblingen mellom folkehelseloven og plan- og bygningsloven skal bidra til at kommunene ivaretar helsehensyn i samfunnsplanleggingen og at folkehelsearbeidet blir sektorovergripende. Staten skal understøtte det kommunale folkehelsearbeidet og vil gjennom programmet bidra til en styrket satsing på det systematiske folkehelsearbeidet generelt og kunnskapsbaserte folkehelsetiltak spesielt.

Kommuner som premissleverandør for forskning

En sentral del av Program for folkehelsearbeid i kommunene er å styrke kommunene som premissleverandør for forskning. Satsingen ønsker å stimulere til samarbeid mellom kommunesektoren og forskningsmiljøer om utviklingsarbeidet og det legges det opp til at alle tiltakene som utvikles skal evalueres. Dette er i tråd med regjeringens handlingsplan for å følge opp HelseOmsorg21-strategien, der det legges vekt på at det er behov for mer systematisk utvikling og bruk av forskningsbasert kunnskap om effekten av tiltak i folkehelsearbeidet. Handlingsplanen peker på at forskningsinnsatsen skal styrkes og i større grad rettes inn mot lokale prioriteringer. Kommunene skal medvirke til og legge til rette for forskning og innovasjon i folkehelsearbeidet.

Det er også et ønske om å legge til rette for økt samarbeid mellom kommunale aktører, bl.a. helsetjenesten, skole og barnehage, politiet og frivillig sektor i utvikling og utprøving av tiltak.

Samarbeid mellom KS, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet

KS har vært en pådriver for Program for folkehelsearbeid i kommunene, med utgangspunkt i vedtak i eget hovedstyre. KS har blant annet påpekt behovet for styrking av det helsefremmende arbeidet i kommunene rettet mot barn og unge og at kommunene må få bedre rammebetingelser når det gjelder utprøving og iverksetting av tiltak. Sammen med KS, og på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet, står Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet, når det gjelder utvikling og implementering av Program for folkehelsearbeid i kommunene.

42 millioner til kunnskapsbasert utviklingsarbeid i kommunene

Den tiårige satsingen er lagt opp til å innlemme alle landets fylker i løpet av de første tre–fire årene. Helsedirektoratet forvalter en tilskuddsordning som fylker søker på. Alle midlene skal benyttes til lokal tiltaksutvikling, og det er et krav at alle tiltak skal evalueres for at programmet skal opparbeide ny kunnskap som andre kan dra nytte av. Fylkeskommunene skal opprette et samarbeidsorgan bestående av forsk-nings- og kompetansemiljø, kommuner, aktuelle andre aktører som skal vurdere alle tiltakene som det er ønskelig å gjennomføre. Fylkeskommunene skal legge til rette for en organisering som sikrer kommunene innflytelse i utforming og gjennomføring av programmet.

Forsknings- og kompetansemiljø skal bistå med å legge tiltakene til rette for evaluering, og for at kommuner og fylkeskommuner skal få tilgang på kunnskap og verktøy i utviklingsarbeidet. Dette kan blant annet være knyttet til kunnskapsoppsummering og intervensjonsdesign.

For 2017 var det 42 millioner kroner til fordeling og 13 fylker søker. Av dem var det Agder (Aust-Agder og Vest-Agder), Østfold, Vestfold, Oslo og Oppland som fikk midlene til fordeling til utviklingsprosjekter i sine kommuner.

Resultatmålene for Program for folkehelsearbeid i kommunene

  • Innen 2019 har de fleste kommuner inkludert forhold som fremmer psykisk helse og rusmiddelforebyggende arbeidet, som en del av oversiktsarbeidet etter folkehelseloven, og i 2023 har alle kommuner det.

  • Innen 2020 har de fleste kommuner drøftet utfordringer knyttet til barn og unges psykiske helse og trivsel og bruk av rusmidler og avklart planbehovet, og i 2024 har alle kommuner det.

  • Innen utløpet av 2027 har alle kommuner økt kapasitet og kompetanse til å drive et systematisk og langsiktig rusmiddelforebyggende arbeid og folkehelsearbeid for å fremme psykisk helse.

Psykiske helse, livskvalitet og rusmiddelforebygging i et folkehelseperspektiv

Et sentralt mål med Program for folkehelsearbeid i kommunene er å få mer kunnskap om hvordan man kan fremme befolkningens psykiske helse og livskvalitet lokalt.

Verdens helseorganisasjon (WHO) definerer psykisk helse som

«... en tilstand av velvære (well-being) der individet kan realisere sine muligheter, håndtere normale stressituasjoner i livet, arbeide på en fruktbar og produktiv måte og har mulighet til å bidra overfor andre og i samfunnet».

«Livskvalitet» er valgt for det engelske begrepet «well-being». Når man skal arbeide for å fremme psykisk helse i folkehelsearbeidet kan livskvalitetsperspektivet være nyttig. Livskvalitet handler om å oppleve glede og mening, vitalitet og tilfredshet, trygghet og tilhørighet, om å bruke personlige styrker, ha interesse, oppleve mestring og engasjement. Kort fortalt dreier det seg om aspekter som betyr noe for at mennesker skal ha det godt og fungere bra. Livskvalitet er en viktig verdi i seg selv, samtidig som et menneskes livskvalitet henger sammen med fysisk og psykisk helse, levevaner og sosial støtte og de forhold og betingelsene mennesket lever under.

For å lykkes med å skape et samfunn som fremmer psykisk helse og livskvalitet er det nødvendig å legge vekt på forhold i omgivelsene som fremmer mestring, tilhørighet, deltakelse og opplevelse av mening.

Rusmiddelforebygging i et folkehelseperspektiv handler i første rekke om å påvirke faktorene som fører til skader, uhelse og redusert livskvalitet knyttet til rusmiddelbruk. I likhet med hva som gjelder i arbeidet for å fremme psykisk helse, er trygg oppvekst, følelse av å være verdifull, god mestringsfølelse og meningsfulle aktiviteter av betydning for befolkningens rusmiddelbruk. Forekomsten av slike faktorer og forhold – som vil variere gjennom livsløpet – vil enten kunne gi beskyttelse eller utsette folk for risiko relatert til rusmiddelbruk.

Hva slags tiltak er aktuelle med barn og unge som prioritert målgruppe?

Et hovedelement i Program for folkehelsearbeid i kommunene er å tilrettelegge for en kunnskapsbasert utvikling av arbeidsmåter, tiltak og verktøy. Tiltaksutviklingen som skal skje i kommunene i de fem fylkene som har mottatt midler er i disse dager så vidt i gang. Det er kommunene som må foreslå tiltak, basert på eget utfordringsbilde, målsettinger og planer. Kommunen kan se behov for å endre eller styrke noe, utvikle noe eget eller prøve ut noe som er utviklet et annet sted, som ikke tidligere har vært forskningsmessig evaluert. Det skal være et element av innovasjon i tiltaksutviklingen. «Tiltak» kan forstås bredt i den forstand at det også kan omhandle utprøving av organisatoriske endringer eller samhandlingstiltak internt i kommunen.

Tiltak kan f.eks. være styrking av psykososiale forhold, relasjoner og barns trygghet. Det er relevant å utforske hva som fremmer barns mestring, opplevelse av meningsfull deltakelse og opplevelse av tilhørighet. Tiltak som bidrar til barn og unges opplevelse av kontroll og til å sette grenser for hva som er akseptabel atferd kan også være aktuelt. Spesielt viktig er det å utvikle og ta i bruk tiltak som bidrar til å redusere sosiale ulikheter i psykisk helse, f.eks. nedbygging av sosiale og økonomiske barrierer for barn og unges aktivitet.

Spesifikke rusforebyggende tiltak kan omfatte og etablere rusfrie arenaer, heving av debutalder for alkoholbruk, alkoholpolitiske planer og rusmiddelforebyggende arbeid i skolen.

Tiltakene skal nå ut til brede grupper av barn og unge (universelle tiltak) på de arenaene hvor barn og unge naturlig oppholder seg. Tiltaksutviklingen avgrenses i denne sammenheng mot individuelle tiltak og behandlingstiltak.

Det skal legges opp til systematisk evaluering av de enkelte utviklingsprosjektene. Som en forutsetning for å få midler fra tilskuddsordningen har hvert fylke etablert et regionalt samarbeidsforum, hvor representanter for forsknings- og kompetansemiljøer deltar, sammen med kommuner, representanter for frivillig sektor, fylkesmann, med flere. Forsknings- og kompetansemiljø skal bidra til at kvalitetssikring av tiltakene som settes i gang er kunnskapsbaserte og mulig å evaluere.

Seks fylker i startgropa

De seks fylkene som har fått midler til å støtte det lokale utviklingsarbeidet som skal skje er nå i startgropa. Fylkene har fått innvilget en årlig sum mellom 5 og 13 millioner (de to Agder-fylkene søkte sammen og fikk dermed 13 millioner), over en periode på fem år, med forbehold om Stortingets budsjetter. De har inngått samarbeid med aktuelle kommuner som ønsker å utvikle og utprøve tiltak. Det er av betydning at tiltakene er av en viss størrelse for at de skal være attraktive for forskningsmiljøer å forske på effektene av dem.

Noen kommuner har kommet lenger enn andre i denne utviklingsprosessen. I flere av kommunene dreier tiltaksutvikling seg om psykisk helse i barnehage og skole. Noen vil utvikle tiltak som skal utjevne sosiale forskjeller, mens andre har fokus på utprøving av nærmiljøtiltak.

Helsedirektoratet vil støtte fylkene i deres arbeid med kommunene. Folkehelseinstituttet har etablert en egen enhet for forsking på effekt av folkehelsetiltak. Denne enheten skal også støtte fylkene i kompetanseutvikling, samt evaluere noen større tiltak som utvikles.

Programmet er mer enn tiltaksutvikling!

Et løft for det systematiske folkehelsearbeidet

Det er en felles ambisjon at Program for folkehelsearbeid i kommunene skal gi et løft for det kunnskapsbaserte, systematiske folkehelsearbeidet i Norge. Foruten målrettet kompetansestøtte i fylker når de inngår i programmet, vil det fra statlig hold og fra KS legges til rette for erfaringsspredning på tvers av kommuner og fylker. KS skal arrangere læringsnettverk som et tilbud til kommuner som ønsker å styrke sitt helsefremmende arbeid uavhengig om de får midler fra programmets tilskuddsordning eller ei.

Psykisk helse i folkehelsearbeidet

Helsedirektoratet har i oppgave fra Helse- og omsorgsdepartementet å utvikle hva psykisk helse i folkehelsearbeidet er. Det er utviklet rapporter fra ulike forskningsmiljøer om noen av faktorene som er av betydning for menneskers psykiske helse og livskvalitet. Likeledes har Helsedirektoratet utviklet nettbasert veiledning til ansatte i kommunene om lokalt folkehelsearbeid, hvor en omhandler psykisk helse og livskvalitet. Disse kalles veivisere i lokalt folkehelsearbeid.

Rapportene og veiviseren kan finnes på Helsedirektoratets nettside: https://helsedirektoratet.no/folkehelse/psykisk-helse-og-rus/livskvalitet-og-psykisk-helse

Bedre styringsdata på positiv psykisk helse

Et tredje element i Program for folkehelsearbeid i kommunene er videreutvikling av data som kan gi kommunene mulighet til å planlegge og styre folkehelsearbeidet bedre. Det finnes ulike kilder til informasjon som kommunene kan bruke for å få oversikt over og følge med på befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker denne.

Folkehelseinstituttets årlige folkehelse-profiler for hver enkelt kommune og fylkeskommune utvikles stadig. NOVAs Ungdataundersøkelse vil prøve ut en undersøkelse for yngre barn og Folkehelseinstituttets folkehelseundersøkelse i fylket vil gi nyttig informasjon om helsetilstand og påvirkningsfaktorer for den voksne befolkningen.

Helsedirektoratet har gjennomført et utredningsarbeid i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, Folkehelseinstituttet og NOVA om hvordan vi i Norge kan få bedre data om befolkningens livskvalitet. Dette omfatter både hvordan mennesker selv opplever at de har det (den subjektive livskvaliteten) og hvordan livskvaliteten kan ses i forhold til menneskenes objektive levekår. Eventuelle lokale undersøkelser, som kan gi bedre data om befolkningens livskvalitet, vil kunne gi kommuner informasjon om hva innbyggerne selv verdsetter, og vil kunne være nyttig informasjon i kommunal utvikling og planlegging.

Alle disse ulike kildene/styringsdataene skal i løpet av programperioden videreutvikles for å gi bedre informasjon om hvordan befolkningen selv opplever sin livskvalitet, og hvilke faktorer som påvirker helse og livskvalitet.

Pågående evaluering av satsingen

Satsingen skal evalueres i sin helhet. By og regionsforskningsinstiuttet NIBR har gjennomført en nullpunktsanalyse som beskriver barn og unges psykiske helsetilstand og rusmiddelbruk, samt hvordan kommuner og fylkeskommuner integrerer og prioriterer arbeidet med barn og unges psykiske helse og rusforebygging som en del av folkehelsearbeidet i dag. En følgeevalueringen skal starte opp i løpet av høsten 2017 for å se på hvordan fylkene og kommunene etablerer programarbeidet. En midtveisevaluering skal gjøres for å justere kursen for den tiårige satsingen, og en sluttevaluering skal gjøres for å vurdere det totale arbeidet opp mot resultatmålene.

Informasjon om Program for folkehelsearbeid i kommunene: https://helsedirektoratet.no/folkehelse/folkehelsearbeid-i-kommunen

Samarbeid mellom aktører lokalt og nasjonalt

Å styrke samarbeidet mellom aktører er en del av Program for folkehelsearbeid i kommunene. Det skal skje både i form av økt samarbeid på nasjonalt nivå og ved tilrettelegging for samarbeid på fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Samarbeid med frivillige organisasjoner

Frivilligheten har en sentral rolle når det gjelder å fremme god psykisk helse og livskvalitet. Lokale lag og foreninger (frivillighet), er i seg selv viktige møteplasser og muligheter for deltakelse for barn og unge. Folkehelseloven pålegger kommunene å legge til rette for samarbeid med frivillig sektor. Ifølge Frivillighet Norge har om lag 13 prosent av kommunene utarbeidet en egen frivillighetspolitikk. Program for folkehelsearbeid i kommunene kan være med å bygge opp under og videreutvikle det frivillige engasjementet og disse møteplassene i tråd med prinsippene i regjering-ens frivillighetserklæring.

Samarbeidet med frivilligheten gjøres bl.a. ved å trekke inn frivillige organisasjoner som en del av kompetanseutviklingssatsingen i programmet. Denne kompetansebyggingen skal over tid også komme lokale lag og foreninger til gode.

Samarbeid med kompetansemiljøer

Som en del av programmets mål om å styrke det kunnskapsbaserte folkehelsearbeidet stimuleres det til samarbeid med aktuelle kompetansemiljøer både på statlig nivå og fylkeskommunalt/kommunalt nivå. De regionale kunnskapssentrene på barn og unges psykisk helse og barnevern (RKBU/RBUP) og Kompetansesentrene på rus (KoRus) har et felles samfunnsoppdrag som tydeliggjør ansvaret for å bidra til kunnskapsoppsummering og praksisnær forskning. Det forventes at sentrene orienterer seg sterkere mot kommunenes behov for kunnskapsbasert arbeid og forskning. KoRus og RKBU/RBUP besitter kompetanse på programmets innholdsmessige innretning og skal bidra i programarbeidet.

Statlig samordning mot kommunene

Det er en ambisjon at programmet kan virke samordnende for ulike nasjonale myndigheters arbeid mot kommunesektoren bl.a. gjennom styrket dialog og ved å samle virkemidler og statlige føringer overfor kommunene, for å lette kommunens arbeid. Å fremme barn og unges livskvalitet og å skape gode oppvekstmiljø er en oppgave som flere departement har ansvar for da dette i stor grad innebærer å styrke forhold og kvaliteter i barnehage, skole, nærmiljø, fritid og kulturliv.

Avslutning

Lokalsamfunnet har stor betydning for befolkningens psykiske helse og livskvalitet. De styrkene og ressursene vi utvikler i et godt lokalsamfunn tar vi med oss videre i livet. Å fremme befolkningens psykiske helse og livskvalitet er kommunenes ansvar. Mye godt arbeid gjøres allerede i kommunene, men studier viser at kommunene opplever at de mangler systematisk kunnskap om effektive virkemidler. Helsedirektoratet arbeider for at Program for folkehelsearbeid i kommunene skal være til et løft for folkehelsearbeidet og derigjennom en styrking av befolkningens helse og livskvalitet.